伴随ICT、电商经济及快递行业的迅猛发展，传统邮政普遍服务业务受到较为严重的冲击。作为公共服务的重要组成部分，邮政普遍服务还承担了维护国家安全、公共安全和公民信  息安全的重要使命。在当下数字经济时代，我国邮政普遍服务如何实现创新转型，更好满足人民美好用邮需求，成为当前急需研究解决的课题。本文通过借鉴日、美、法、德四国邮政普遍服务的创新发展模式，为探索新时代适合我国邮政普遍服务高质量发展的革新之路进行认真思考并提出若干建议。

　　近年来，在传统邮政业务趋势性下滑的背景下，为保障公共服务有效供给，国外邮政普遍服务均呈现“业务转型、强化保障”等特点。本文从邮政普遍服务业务现状、保障情况等方面，着重对国际上邮政普遍服务发展较为成熟的日、美、法、德四国邮政进行剖析，结合我国邮政普遍服务的发展现状和特点，探讨改革方向，提出相关建议。

　　  1 日本邮政

　　日本邮政集团由日本邮政控股公司以及日本邮便有限公司（以下简称日本邮便）、日本邮政储蓄银行和简保生命保险公司三家子公司构成。日本邮便是普遍服务的承担主体，2012年前分为窗口和投递公司两家机构，后合并为一体。日本邮政控股公司、日本邮政储蓄银行、日本简保生命保险公司这3家公司于2015年在东京证券交易所上市。

　　1.1 提供以窗口为主的普服一体化供给模式

　　日本现行《邮政法》明确规定日本邮便有责任和义务提供邮政普遍服务，为此日本邮便一直未公开上市，目前仍为国有100%控股，负责运营各地邮局网点窗口和邮政设施，向社会提供普遍服务和部分竞争性服务。

　　一是普遍服务以提供窗口服务为主。日本邮便依托遍布全国的2.4万多个邮局窗口，在提供邮务、银行、保险一体化普遍服务的同时，还提供银行、保险、寄递等竞争性业务。邮储银行和简保生命两家子公司没有提供普遍服务的法定义务，只是协同供给普服产品和服务。

　　二是普遍服务收入中金融业务贡献较大。从邮政窗口业务全年业绩来看，与我国邮政代理金融收入的情况高度相似，日本邮便的窗口业务收入大部分来自邮储银行、简保生命两家金融公司的代理手续费用。2021年，两家金融公司向日本邮便缴纳的代理金融手续费以及向日本政府上缴的补贴普服成本费用（日本法律规定日本邮储和简保生命要向政府指定机构上缴利用普服网络的费用），两者共计8354亿日元（根据2021年汇率，折合约为938亿元人民币），这部分费用占日本邮便的收入比重为72.9%。

　　1.2 提供包括邮务、银行和保险在内的多元化服务

　　一是邮件业务类别多样化。日本邮局窗口提供的邮政业务包括四大类国内邮件、国际邮件及特殊邮件，日本国内邮件中的第一类邮件业务量最大，也是弥补第三、四类业务亏损的直接来源。2021年，日本函件总量为148.57亿件，其中第一类邮件76.75亿件。第一类邮件包含信件、邮简和除其他三类以外的内容，第二类是明信片，第三类是报刊发行，第四类包括函授教育邮件、盲人邮件、农作物种子、学术刊物。四大类别分类清晰简明，其中第三、四类是机构通过邮政申请，可以享受政策性优惠价格，是邮政作为公共服务对社会文化教育、农业生产和公益福利所作贡献的价值体现。

　　二是服务产品类型多元化。邮局的银行窗口和保险窗口提供金融类普服产品和其他竞争性金融产品。其中银行窗口提供活期、定额、定期、汇兑、转账和缴付等，保险窗口提供终身、养老、生存保险等金融普服业务。有些地方还会根据条件增设丰富多元的便民性金融服务做为普服业务的有效补充。

　　1.3 完善制度保障普遍服务良性运营

　　一是立法保障。日本邮政股份有限公司法第5条：日本邮政股份有限公司作为日本邮便的全资母公司有责任和义务使日本邮便履行普遍服务。邮政民营化法第7条第2款：日本邮政集团及日本邮便公司以客户为本，通过邮局网络使邮政业务、简易储蓄、汇款及债权债务结算的业务，以及简保生命业务能够用简便方法在邮局提供一体化服务，同时确保在全国范围内能够被普遍公平地使用。

　　二是许可制度。日本政府从未公开提出过邮政专营的概念，而是通过设定运营普通信件的准入标准来实现专营的目的。同时，邮政市场的准入制度十分严格，门槛很高，民营企业难以进入，最终达到的效果与邮政专营相差无几。2003年4月前，信件寄递业务为国家垄断业务，由日本邮政专营。2003年实施的《民间信件寄递业务经营者法》确立了新的管理制度，有条件的允许民营公司经营信件寄递业务，开始实行许可制。该法案将信件寄递业务分为普通信件寄递业务与特定信件寄递业务。普通信件的经营者必须具备法律规定的服务标准。例如，在全国设置10万个以上邮筒,实行均一资费标准。在此情况下，除邮政企业外，其他民营企业通常难以达到上述许可标准，客观上维护了邮政企业的专营地位。

　　三是价格和标准调整。由于函件业务量减少，成本上涨，为应对经营危机，确保能够提供相对安全稳定的普遍服务，很多发达国家正在逐步尝试放宽投递频率、延长妥投时限等普遍服务标准。日本邮政也是通过提高服务价格、减少投递频次、延长服务时限来维持普服网络稳定运营。

　　2014年4月起，信件价格从80日元上调至82日元。2017年6月起，因人手不足导致人工费上涨等原因，邮政法再次调整资费，明信片价格从52日元涨到62日元。2019年，随着日本邮政10月消费税上调至10%，信件（25克以内的标准邮件）费用从现行的82日元上调至84日元，明信片从62日元上调至63日元。总务省征求民众意见后正式修法。2019下半年，为节约人工成本和提高业务收入，日本政组织日本邮政重新审定了普遍服务的投递频次和投递时限等投递服务标准，研究废除邮便法中每周6次投递制（或将改为每周5次投递），以及延长3天（或将妥投时限改为4天）妥投时限，该项标准已于2021年10月起通过修改《邮政法》正式实施。

　　四是拨款补贴制度。日本邮储银行和简保生命两家金融公司向日本邮便支付的业务委托费用是考虑到事务费用、营业战略等来计算的。另外，通过银行、保险窗口业务合同申报制、日本邮政集团事业计划认可制，总务省对委托手续费是否适当进行检查。两家金融公司上市以后，内部关联交易在评价企业价值时，其公正性和合理性也受到股东和资本市场的高度关注。因此，筹划出台了拨款和补贴的新方案，即通过政府“独立行政法人邮政储蓄·简保生命·邮政网络支援机构”履行向日本邮便拨款和征收邮储银行及简保生命上交的补贴金的职能，拨款金额的计算由总务省令委任和签发。该方案还为日本邮便带来了节税效果。2019年日本总务省向日本邮政拨付了2950亿日元（约合人民币188亿元），新的拨款补助制度为日本邮便节省了约200亿日元税款。

　　  2 美国邮政

　　美国邮政（USPS）是独立的美国联邦政府代理机构，负责美国全国范围内的邮政服务。美国邮政的使命是为美国公众提供值得信赖的邮政普遍服务，在美国境内的局所、网点及分支机构共有3.36万个，其中自营网点3.1万个，员工总数约63.5万人。

　　2.1 普遍服务定义较为灵活，正重新调整定位

　　美国邮政普遍服务义务目前尚没有明确的定义。美国社会与民众过去一直认为，如果对普遍服务义务进行过于僵化的界定，会过度限制美国邮政，最终危害公众和企业的利益，同时，邮政专营（包括信件市场准入条例）是保障公众可负担得起的普遍服务的现行机制，也必须予以保留。

　　美国邮政2018年发布的《可持续发展之路》报告对美国邮政普遍服务提出了相对全面界定。报告认为，邮政普遍服务义务是一项公共政策，它定义公民对政府提供的邮政服务中的需求，是国家邮政系统对所担负使命的代表，具体定义包括：指定邮政投递的地理范围、邮递频次、处理标准、投递方式、所需邮政产品的范围、邮局通达的水平，以及可负担得起的邮政资费。

　　2018年12月，美国政府提出要重新调整邮政普遍服务的定位。时任美国总统特朗普指定成立邮政特别工作组，要求“根据技术、电子商务、营销实践和客户需求的变化，研究国会授权的提供普遍服务义务的定义。”特别工作组对外宣称要从五个方面考虑邮政普遍服务的新定义，一是要考虑包裹寄递市场的扩张和定价以及美国邮政在竞争市场中的作用；二是要考虑邮件数量减少及对美国邮政自筹资金和专营信件投递与邮箱的影响；三是要根据科技、电子商务、市场运作和顾客需要的转变，重新定义“普遍服务义务”；四是要考虑美国邮政在美国经济、农村地区和社区、小城镇中的作用；五是要考虑美国邮政业务模式、员工、运营、成本和定价状况。

　　2.2 产品边界较为明确，与商业快递长期合作

　　一是产品类型。美国邮政普遍服务产品包括六大类：一类邮件、营销邮件、小包邮件（不超过70磅的商品或印刷品，如图书或媒体邮件）、期刊、部分特殊服务及其他业务。2022年，市场主导产品经营收入为455亿美元，占2022财年总经营收入的58%，较2021年的427亿美元增长6.6%；市场主导产品业务量为1204亿件，较2021年的1215亿件下降1%。近年来，美国邮政一类邮件数量持续下降，96%的一类邮件产品达到价格上限，不断增长的快递市场为邮政带来巨大挑战。

　　二是经营特点。与商业快递深入开展合作。美国邮政以明确邮政专营范围为基础，在明确的合作条件基础下，与联邦快递等商业快递公司开展了广泛合作，以此提高普邮时限。联邦快递成为美国邮政有效提升公共服务能力与水平的重要依托。美国邮政与联邦快递于2001年9月起在产品开发、业务外包、局所资源分享等方面开始了广泛合作。美国邮政的一类邮件、期刊（市场主导产品）中有很大一部分是通过联邦快递的运输网络进行运输，以提高邮件的运输效率，确保邮件时限。

　　2.3 美国邮政强化监管，保障框架严密完整

　　2.3.1政府监管机构职责较为清晰

　　美国政府责任办公室作为国会的独立机构，负责对美国邮政在执行政府预算和决议中的效率、效益等事务进行审计，分析存在的问题，提出改进建议等。根据《邮政责任加强法案》（PAEA）组建的邮政监管委员会（PRC）是美国邮政的监管机构，其主要职责为：跟踪监控美国邮政成本及服务质量状况；监管邮政资费；与美国邮政共同协商制订邮政服务标准；接受并处理客户对邮政的投诉。《美国邮政法》规定邮政监管委员会对美国邮政业政策法规、市场准入、保障公共服务、维护邮政通信安全等实施全面监管的职能。

　　2.3.2法制制度保障较为严密完整

　　相关法律法规:美国对邮政业的法律法规及规章主要有四部分，包括《美国邮政法》《民营快递条例》《美国联邦法规》第39卷“邮政”中的第一章“美国邮政服务”、第五附章“限制民营寄递信件”的第310节和第320节，以及《美国邮政民营快递条例诠释》。

　　邮政专营制度:美国邮政非常注重发展信件业务，通过专营制度不断强化核心业务优势，全力开发新的客户资源和业务种类，广泛使用先进技术装备提升分拣处理效率。

　　（1）产品专营——规定专营范围为重量在12.5盎司（约350g）以下，且资费在单件一类邮件首重（1盎司）价格6倍以内的信件。美国邮政2020财年享有信件与信箱专营总价值约为40亿美元，其中信箱专营价值约为10亿美元。

　　（2）业务环节专营——国邮政特别重视投递和分拣封发环节的专营，不允许其他企业来插足经营，而对收寄、运输环节，只要经美国邮政许可，其他企业也可代为经营。

　　（3）资源专营——除国家外，未经许可任何人不得使用国有邮政资源和邮路等无形资源。邮政外的任何人在邮路上寄递信件必须取得邮政部门许可，并且必须是有偿的。

　　市场准入制度:《限制民营寄递信件的规定》针对不同情况制定了两种市场准入方式。

　　（1）针对特急信件的快递业务，实施登记许可准入方式。民营公司必须满足的法定投递时限的主要标准为：50英里以内的特急信件，在上午收寄的必须6个小时内送达，下午收寄的必须在第二天上午10点前送达；50英里以外的信件，必须在收寄后12小时内或者第二天中午前送达。而民营公司必须满足的法定资费标准是指单件资费3美元以上的信件（高于3美元时，按同等重量的一类邮件的两倍以上资费计算）

　　（2）针对邮件运输环节，美国邮政采取与民营快递公司签订协议的市场准入方式。《限制民营递送信件的规定》将“邮政以外的人以任何方式在邮路上寄送或运输信件或者以任何方式引起或者协助类似的活动”，均视为违法行为。惩罚措施包括责令停业、罚款、监禁及赔偿因违法行为造成的邮政损失。但该规定同时规定，经营快递业务的“信件承运人必须与邮政签署书面协议”。协议必须由美国邮政芝加哥邮资分类服务中心草拟双方签署，并经美国邮政批准后方可生效。

　　2.3.3政府财政补贴保障美国邮政普服良性供给

　　（1）常态化普遍服务财政补贴

　　邮政服务基金：美国邮政于1971年建立邮政服务基金，基金来源于美国邮政上缴的税收、政府对美国邮政的拨款及基金投资收益、邮政补贴资金等。同时，美国邮政有权每年向国会申请4.6亿美元，用于支付农村服务的费用。

　　（2）新冠疫情期间获得大量政府补助

　　2020年3月，获得政府拨款100亿美元。美国总统特朗普签署了《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》，该法案授权美国邮政从财政部获得最多100亿美元的贷款。2020年12月，国会修订了该法案，将100亿美元的邮政服务借款授权转换为“拨款”。

　　2022年4月6日，债务免除570亿美元。拜登总统签署《邮政服务改革法案》，免除了美国邮政570亿美元的逾期退休人员健康福利义务债务，取消了退休人员健康福利正常费用的年度付款和退休人员健康福利基金的摊销。

　　  3 法国邮政

　　法国邮政集团由母公司（La Poste SA）及其子公司组成。目前，法国国有金融机构信托投资局（Caisse des Dép？ts）是法国邮政的大股东，其次是法国政府。法国邮政集团于2021年7月1日调整组织架构，原有五大业务单元调整为四个，分别是服务-函件-包裹、邮政物流、邮政银行、零售客户及数字服务。每个业务单元由一个或多个业务部门和一级子公司组成，这些子公司本身还持有数家子公司。其中，邮政物流和邮政银行是法国邮政集团的全资子公司。  

　　3.1 法国邮政普服经营滑坡，改革力度加大

　　近年来，法国邮政普遍服务遭遇连年赤字，对邮政普遍服务的改革加快。2018年以来，法国邮政信件业务量持续下滑，从180亿件（2018年）滑落至75亿件（2020年）。法国邮政普遍服务业务的营业利润从-3.65亿欧元（2018年）跌至-7.82亿欧元（2020年）。尽管法国邮政努力适应新的发展趋势，但不可避免的信件量下降对一直以低廉价格和严苛服务标准执行的邮政普遍服务经营产生重大负面影响。2017年，法国邮政普服监管机构根据法国邮政提议，为2019-2022年期间的邮政普服制订了弹性价格框架，服务价格年均涨幅限制在5%，允许该期间涨幅的调整，打破以往不可变的定价规则。2021年，由国家审计法院和参议院代表先后向政府提交报告，就邮政普遍服务改革和公共服务的未来进行研讨和提议，请求改变补偿机制、考虑融入新服务、希望修订法律、改善监管等，以遏制赤字并支持普服的质量提升和转型，确保国家的这项公共服务得以长期维持。

　　法国邮政普遍服务通过合作点接入和末端设施的广泛布设有效保证其服务的可及性。法国邮政和电子通信法规定，全国至少99%的人口和各省至少95%的人口在距离邮政服务点10公里以内，并且所有超过1万人口的城市中每2万名居民中设有至少一个网点。截至2021年，法国在境内设有实体网点17000余个（包括邮局7298个、市政厅合作点6737个、商超合作点3003个），法国97%的人口距离邮政服务点在5公里或20分钟车程内。此外，法国邮政网络还包括街头邮筒126484个，信箱4220万个。

　　法国邮政不断提升邮政普遍服务的现代化水平。一方面增加自助邮寄设备、自助邮票打印、在线办理、电子信件等现代化服务手段，提高服务可及性和便捷性；一方面结合需求调整服务框架，增设上门取件服务、推出预付包裹标签等，优化用户体验。

　　3.2业务分类明确，积极调整产品供给

　　国家法案指定法国邮政承担四项公共服务任务使命，其中邮政普遍服务是国家指定法国邮政承担的第一项公共服务。该服务主要由法国邮政的“服务-函件-包裹”业务单元负责，“零售客户及数字服务”单元也兼营一部分面向专业客户和企业的普服业务的分销和服务，并为法国邮政及其普服网点网络的开发和数字化做出支撑。

　　2023年，为适应客户用途的演变、减少碳足迹、节省开支维持普服，法国邮政更新了信件系列产品：①主推不涨价的3日达普通信；②次日达优先信改为线上产品；③推出全新的可寄文件和小物品的2日达“服务+”信件；④仍可用于法务、商务等用途的3日达挂号信。新的信件产品可以进一步优化法国邮政的运输和处理网络。此外，在包裹业务量处于上升趋势下，其普服包裹Colissimo连续四年价格稳定，初始重量价格始终为4.95欧元。

　　3.3 普服保障机制较为灵活，改革通道相对顺畅

　　3.3.1法律层面

　　与法国邮政普遍服务相关的法律主要有三个：一是欧盟指令。1997年欧盟指令（97/67/EC）是法国邮政普遍服务的来源，2005年被法国纳入国家法律。二是国家法案。法国在欧盟指令的基础上对邮政普遍服务进行了补充定义，并指定承担者。国家法案对邮政普遍服务提出了平等性、持续性和适应性的原则,且对指定的政普遍服务运营商有年数限制，而非永久制。但自2005年起均由法国邮政承担。三是邮政和电信法：由国家法案衍生，对邮政普遍服务的原则、范围、参数、补偿形式等给予详细规定。

　　3.3.2 监管层面

　　2005年国家法案指定Arcep（法国电信和邮政监管机构）对邮政普遍服务进行监管，确保邮政普遍服务依法履行，同时通过对邮政普遍服务成本的独立评估和计算，在资源分配和规避财务风险等方面提供可靠依据。

　　3.3.3补贴层面

　　原法国邮政和电子通信法规定，负责邮政普遍服务的运营商如果根据其义务承担了不公平的费用，可以申请赔偿基金。赔偿基金来自所有持照的邮政经营者，包括普服提供商自身。但法国没有发展出与法国邮政竞争的其他重要邮政运营商，该赔偿基金制度未能有效实行。

　　法国邮政普遍服务赤字扩大、服务受限，亟需新的补贴方式维持这一国家重要任务。因此，法国邮政协同法国参议院和法国政府就赔偿基金不合理进行研讨。2021年，参议院代表向国家提出了补偿改革的建议，以改进服务为前提，提出税收减免与预算拨款相结合的混合补偿机制，以遏制普服赤字，保证邮政普遍服务的可持续性和可负担性。国家最终决定，承诺从2021年起，按年度向法国邮政支付5-5.2亿欧元的邮政普遍服务补偿金。补偿机制改革是法国邮政普遍服务改革的关建。

　　  4 德国邮政

　　德国邮政敦豪集团（简称德国邮政）下辖五大业务部门，普服业务由“德国邮政和包裹”部门负责开展。截至2021年底，普服业务部门拥有约2.55万个服务点，8700个智能包裹柜，10.86万个信箱，82个信件处理中心和37个包裹处理中心，19.7万名员工。2021财年普服业务部门收入同比增长6%，达174.5亿欧元，对集团营收贡献约20.7%，普服业务整体利润率约10%，营收与利润均有较高提升。德国邮政近十年普服质量（全程时限、网点和信箱数量）均超过监管质量要求，普服质量良好。

　　  4.1 传统信件服务质量较高，市场优势较为明显

　　德国信件业务开放竞争，邮政依旧占主导地位。2008年以来，随着德国信件市场的全面开放，众多竞争者蜂拥进场。德国邮政凭借其完善的网络设施及良好的服务质量，整体依旧占据庞大的信件市场份额，达85%。目前，德国邮政商业客户信件业务市场占比约60%，个人客户信件市场份额超95%。随着未来信件业务量的进一步下降，德国信件市场预计重新出现以德国邮政为主导的寡头局面。逐步涨价，依然实惠。过去十年，德国邮政信件资费逐渐上涨，尤其20克以内标准信件资费涨势明显，但其仍远低于欧盟平均资费水平。

　　  4.2 持续推动与现代邮政市场相适应的制度调整

　　4.2.1法律相关规定

　　德国《邮政法》规定，为他人商业运输重量不超过1kg的信件需要许可证。德国《邮政法》并未明确邮政普服主体。德国邮政实际上是唯一一家提供全面、全国性的普遍服务的公司，其竞争者仅提供部分、区域性的普遍服务。

　　4.2.2补贴资金

　　德国邮政1990-1995年间曾获得56亿欧元普服补贴，目前依然有权向国家申请补贴，但由于其普服业务盈利丰厚，近年来基本未申请。

　　  5 思考与建议

　　国外邮政事业改革发展取得了明显成效，许多国家持续推动邮政普服相关立法修订和完善普服保障机制，采取强化专营权、政府财政补贴、资费价格调整、服务标准优化等举措，帮助邮政企业提升普服供给能力，保障邮政普遍服务质量。他山之石可以攻玉，在全球共同的发展趋势推动下，邮政改革较好的国家有着相似的核心策略，通过加强学习与交流，不断借鉴成功经验，有利于中国邮政普遍服务形成更加完善的工作思路和路径。

　　一是积极创新普服业务品类。近年来日本邮政、法国邮政添加的融合信、印刷品、小物件的邮资封装（信包）等产品，丰富了普服产品种类，对传统业务下滑起到了降损的作用。中国邮政应积极拓展普服内涵，扩大服务范围，创新普服业务种类并建立起产品层次。如针对现有印刷品与信件部分内容交叉、线路重叠、标准不同、执行无差的现状，创新信包类产品，迭代百姓需要的核心业务；并通过产品梳理对普服产品时效、资费和服务做好区分。

　　二是持续优化普服服务模式。日本、法国等邮政通过时限合理化调整、增加信息追踪查询、24小时智能网点服务等加快服务转型，增加服务供给和技术手段。法国邮政通过遍布全国的近3.5万个多类型邮政服务点加强政企合作、丰富加盟方式，增加自提点、寄存点等功能，提供服务的便捷性。中国邮政也应积极与地方政府、社区、协会等组织展开合作，协同利用与管理网络资源，增加公共服务功能和效能。同时，通过邮筒、信箱的智能化改造及邮政进社区等服务模式探索做好末端服务，真正打造亲民、近民的公共服务品牌形象。

　　三是努力争取普服政策保障。邮政普遍服务是社会的主要堡垒之一，是国家通过负责邮政服务的部门向公众作出的承诺，需要国家政府的重视。中国邮政可积极与国家政府对接，加强信件专营权维护，参考国际行业发展惯例进行维权，并积极探索信件准入机制来推动专营权落地实施。积极争取有利政策，制定切合实际的定价政策，加大加快普服人、财、物的投入力度，建立可持续的普服融资机制，建立各有关部门共同支撑参与的运行机制等，保障邮政普服高质量发展。

　　四是协调发展普遍服务和竞争性业务。日本等国家花了数年时间讨论和重新设计其服务运营模式，以努力将邮政普遍服务义务产生的社会目标与在竞争环境中推动邮政业务的企业目标相协调，取得了期待的双赢效果。中国邮政要坚持推动普服高质量发展主线不动摇，积极做好分类核算，厘清普服与竞业的协同关系与经营模式，根据实际的社会经济发展和社会需求变化，探究并建立与中国式现代化相适应的邮政服务体系，重塑人民邮政美好形象。

　　参考文献

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