今年5月，瑞士邮政监管机构——联邦环境、运输、能源、通信部发布了《邮政普遍服务的未来报告》，报告得出结论：将来，应该用与现在不同的评价手法对邮政服务和银行服务的可利用性进行测定、分析和公开，并提出了今后邮政网络的构成等内容。

　　从7月1日开始，奥地利邮政在普遍服务信函中引入非优先处理信函，这样，用户能够对普遍服务业务进行选择——是使用优先处理还是非优先处理。优先处理的信函通常会在第二天进行投递；而非优先处理的“经济信函”则会在2~3天内送达，面向法人的“经济商务信函”在4~5天内送达。目前，欧洲已有20多个国家对投递服务进行了优先和非优先的划分。

　　对于邮政普遍服务，在1999年北京举办的万国邮联大会上，首次以大会决议的形式进行了定义：一个国家为其本国领土的所有用户以可以承受的价格提供达到规定质量的永久性的邮政服务。万国邮联鼓励各国政府在各自的国内邮政法中，明确规定邮政普遍服务的内容。尽管不同的国家根据本国的具体情况对普遍服务有不同的标准和解释，但万国邮联各成员国都把普遍服务作为国家基本公共服务的重要组成部分。普遍服务在保障用邮权益、服务经济民生、促进城乡统筹等方面发挥着重要作用。

　　但随着时代的发展，邮件量和用户的用邮需求都发生了很大变化，因此，各国邮政对普遍服务的内容和要求也进行了调整。普遍服务该如何与时俱进，本期《深度》，我们一起看看国外邮政的做法，借鉴他们的做法提高我们的普遍服务水平。

　　普遍服务面临的压力提供普遍服务或将成为挑战

　　各国邮政在提供普遍服务方面面临巨大的挑战：一方面是邮件量特别是函件量的持续下滑；另一方面是随着邮政市场的放开，市场竞争更加激烈。

　　近年来，随着网络的发展，信息通信手段从“纸质”转向“数字”，人类变得更加互联互通，但也带来了邮政业结构的巨变。根据国际邮政公司发布的最新版《全球邮政业报告》显示，全球范围内的函件量都在下滑，从2006年开始，一些发达国家邮政运营商的函件总量几乎减少了1/4，有的邮政运营商的函件量甚至减少了1/2以上。函件市场的萎缩诱发了普遍服务单件业务成本的上升。

　　电子商务虽然带来全球包裹量的猛增，但邮政运营商却面临着来自国内包裹市场的激烈竞争，竞争者市场占有率从35%到90%不等。

　　据国际邮政公司《全球邮政业报告》预测，2016~2021年间，全球大多数国家邮政仍将面临平均每年2%~11%函件量下滑的挑战，而包裹量将以平均每年4%~13%的增速继续增长。

　　这对以美国邮政为代表，收入集中在特定领域的邮政企业来说，由于经营模式单一，会直接受到电子替代产品出现等影响，而包裹量的猛增带来的收入又不足以弥补函件下滑造成的损失，导致邮政业务运营受到影响，提供稳定的普遍服务面临巨大挑战。

　　普遍服务发展的现状 经营模式的选择成为关键

　　90%以上的万国邮联成员国的邮政仍然为政府所有，在国民中拥有很高的信誉，在提供普遍服务方面通常是国家、监管机构和邮政三方通力合作。

　　为了提供普遍服务，许多国家的政府会与邮政签订公共服务合同，规定公共服务的具体内容和范围，并定期更改服务合同，对邮政提供的普遍服务提出具体要求，同时也对邮政实施减免税收和进行财政补贴等。

　　尽管如此，提供普遍服务对许多国家邮政来说仍然面临巨大的困难。许多国家通过修改邮政法更改普遍服务标准，导致普遍服务水平下降，具体表现为：直营邮政网点减少、投递频次减少、投递时限延长等。这在欧盟国家尤其突出，欧盟多数国家邮政的普遍服务水平正在下降，只有法国等少数国家例外；在非欧盟国家，普遍服务水平较好的有瑞士、日本等；而美国邮政在提供普遍服务方面已陷入困境。

　　提供普遍服务较好的国家邮政的共同点在于：进行了多元化经营，尤其是开办了金融服务，经营状况良好，邮政产品整体具有非常高的品质。比如，日本邮政提供的高质量的物流服务优于其他国家邮政，此外，日本邮政还提供包括银行和保险领域的广泛服务；瑞士邮政在速度、稳定性和金融业务方面具有优势；法国邮政的金融、电商、函件业务均衡发展，并注重面向未来进行投资，面向下一代开展多样化、范围广的邮政服务，如投资初创企业和开展大数据分析等。而普遍服务水平下降或陷入困境的国家邮政的共同点在于，经营模式单一，主要为邮务板块业务，导致抗风险能力差，提供普遍服务面临困难。

　　1.普遍服务成本的测算

　　近年来，为提供普遍服务，许多国家开始每年测算普遍服务成本，实施测算的主体有的是监管机构，有的是普遍服务提供者邮政，有的是由邮政和监管机构双方共同实施测算。（见表1）

　　在美国，邮政监管委员会每年测算普遍服务成本，写在年度报告中，向总统及议会汇报结果，其目的是为了提供材料，以判断是否应该对现行的普遍服务和垄断范围进行更改。在意大利和西班牙，是由邮政和监管机构共同实施测算，确定支付给邮政的普遍服务补贴额度。在瑞士、澳大利亚、荷兰和挪威，是由邮政实施测算，然后提交给监管机构。其中，瑞士邮政是为了判断有无必要对普遍服务进行补贴；澳大利亚邮政是为了表明自己承担普遍服务义务而造成了亏损；荷兰邮政是为了提供确定普遍服务成本上限值的材料；挪威邮政是为了确定对普遍服务的补偿额。

　　2.普遍服务发展的动向

　　许多国家的普遍服务水平在下降，尤其是欧盟成员国。欧盟成员国的邮政约有120万名从业者、每年处理850亿件函件和20亿个包裹，形成了巨大的邮政市场。控制这个市场的是欧盟邮政指令，从1997年至今，欧盟共颁布了3条邮政指令，加速了欧盟国家邮政的多元化发展，促进了邮政股份制改革和上市，比如，挪威邮政、瑞士邮政、法国邮政等为政府100%控股的国有股份制公司；比利时邮政和意大利邮政等为国家持股超过50%的上市公司；德国邮政的国家持股低于50%；荷兰邮政和匈牙利邮政国家持有的股份已全部卖掉。

　　近年来，许多欧洲国家也发生了忽视欧盟邮政指令的情况。按照现有欧盟邮政指令规定，邮政普遍服务的内容包括：寄递2kg以内的信函、书籍、商品目录、报纸、定期刊物，10kg以内的包裹以及挂号和保价邮件；一周内至少提供5个营业日的邮政服务，并可根据地域性的特殊状况进行灵活性调整。但是，随着函件数量的减少，邮政市场处于变革期，欧洲各国纷纷“扩大”解读欧盟邮政指令的内容，致使在欧洲范围内，普遍服务的实际执行情况与欧盟邮政指令的规定存在差异，许多国家下调了普遍服务标准。因此，造成欧盟国家之间邮政普遍服务水平产生了一定差距。（见表2）

　　●瑞典

　　瑞典邮政的普遍服务范围是20kg以内的邮件，实施每周5日投递。根据2016年瑞典政府实施的投递时限调查显示，瑞典的优先邮件85%为次日递，函件95%在次日送达。而这两年，瑞典邮政的邮件量以7%~8%的速度减少。

　　为了提高投递效率和削减成本，瑞典邮政将航空运输邮件改为成本较低的铁路运输邮件，并废除邮件投递时限等级，统一改为250g以内的邮件全部在两个营业日以内投递。这实则降低了普遍服务的水平。

　　●丹麦

　　丹麦政府推行的“电子政务”计划给丹麦邮政造成了巨大冲击。2014年，丹麦政府规定公民必须使用电子信箱“e-boks”，且自2015年后，公共机构寄给个人的通知文件必须使用电子邮件。这直接导致丹麦邮政的邮件量从1999年的16亿件/年减少到现在的3.7亿件/年，使得丹麦邮政不得不降低普遍服务标准。

　　从今年1月开始，丹麦邮政将全体国民一分为五，虽然是一周5天投递，但每天仅为1/5的国民投递。从接受邮政服务的国民角度来说，原则上每周只享受一次邮件投递服务。

　　●法国

　　在整个欧洲出现邮政服务倒退的情况下，法国成为少数几个仍严格遵守甚至超越欧盟邮政指令规定的国家之一。比如，欧盟邮政指令规定包裹的普遍服务标准是10kg以内，而在法国，适用范围扩大到20kg以内；欧盟邮政指令规定邮件的配送频率是每周5天，而在法国，配送频率是每周6天。

　　此外，在服务面积方面，法国邮政规定“99%以上的国民居住在距离邮政网点10公里的圈内”“人口超两万人的所有市镇村，平均每两万人拥有1个以上的邮政网点”。在投递时限方面，85%的邮件次日投递、94%的邮件第三日投递；同时，国际邮件中投递时限为两日以内的业务也被增至普遍服务的范畴中。

　　●日本

　　日本邮政的普遍服务范围不仅涉及邮政业务，还包括基本的金融（银行、保险）普遍服务。目前，日本的邮政网点有2.4万个，遍布全国各地，包括人口稀少的地区在内，每个市、镇、村都设有邮政网点，且居民到邮政网点的平均距离为1.1公里；投递频次为每周6天，投递时限完成率达98%左右。今年6月1日，日本通过了《邮政网点维持法》，规定维持邮政网点的费用由日本邮政集团的邮储银行和简易人寿保险公司共同承担，此举将在2019年4月实行。

　　普遍服务应对的措施 多元化多合作多手段成为必然

　　1.多元化发展扩大收入来源

　　在多变的形势下，各国邮政正在积极向非邮政领域进军，通过多元化发展，不断探索新的收入来源和新的商业模式。

　　提供现有邮政服务以外的配送服务——食品和医药品，如瑞士邮政、丹麦邮政等。

　　提供家庭监护服务——家庭访问服务、老年人看护服务，如法国邮政、日本邮政、芬兰邮政、德国邮政等。

　　为循环利用提供家电产品的安装和回收服务，如荷兰邮政、法国邮政、日本邮政等。

　　在邮政网点开办新业务——金融、保险、住房贷款、信用卡和借记卡等，如英国皇家邮政、意大利邮政、日本邮政、澳大利亚邮政等。

　　为特定部门提供服务——电子政务服务和福利服务等。

　　提供公共空间服务——道路检查等。

　　此外，各国邮政还积极利用信息通信技术，推出数字化服务，大力发展电商物流，并通过数字化转型增加收入、提升效率、促进创新和可持续发展。比如，芬兰邮政制定了“在信函上增加了数字元素，提高信函价值”的未来战略；瑞士邮政、法国邮政、美国邮政等也都推出了数字化服务。

　　2.多方合作升级普遍服务网点

　　为方便用户和削减成本，许多国家邮政改变了运营模式，主要体现在从邮政企业直营转向委托其他运营主体，即与地区商店、其他公共服务企业等合作。比如，法国邮政有一半的网点为委托邮政网点，在当地被称为“合作邮局”，“合作邮局”有邮政代办点、地方邮政简易局和公共服务站三种类型。

　　虽然大多数国家邮政网点的数量本身没有很大的变化，但是传统的直营邮政网点的数量有减少的趋势。与此同时，邮政网点也开始向其他企业开放，充分利用网点空间开办其他业务，方便居民。

　　3.多手段争取政府政策支持

　　政府通过给予补助金、免除税收、批准发放债券、设立普遍服务基金等手段支持普遍服务。

　　美国邮政为履行普遍服务义务，政府批准其可借款和发行债券。美国邮政每年最高可借款30亿美元（约合204.9亿元人民币），借款总额不超过150亿美元（约合1024.5亿元人民币）。

　　英国政府为英国皇家邮政发放补助金，还免除普遍服务业务的增值税。2011~2014年，英国政府向英国皇家邮政共发放补助金13.35亿英镑（约合118.2亿元人民币）；2015~2017年，共发放补助金6.4亿英镑（约合56.7亿元人民币）。

　　德国设立普遍服务基金，由年收入50万欧元（约合396.1万元人民币）以上的各寄递企业共同出资。同时，德国邮政还免除部分普遍服务业务的增值税，比如，法人用户寄送的2kg以内的邮件（不超过50件），个人客户寄送的2kg以内的信函、20kg以下包裹均可免除增值税。

　　此外，在法国和意大利，则通过设立普遍服务基金、为邮政发放补助金、免除邮政普遍服务业务增值税这三种手段支持普遍服务。日本则免除邮政集团各公司之间的交易税。